映象新闻

对于抽象的行政行为，在行政机关没有作出具体决定开始执行以前，不能审查。

若裁决有外部的权利处分性，则必然是一个独立的行政行为。二是核准效果，是指确定规划裁决可以确认规划内容及为实施该规划所采用的必要措施适法可行。

规划行为法的规制重点在于规划机关的权限，即内容范围，而不在可能性，即每个规划的具体内容是什么，因此司法对前者的审查要严格，对后者的审查要宽松。因为可以针对确定规划裁决提起行政诉讼，显然该裁决已经被视为一个独立的行政行为了，因为不是独立的行政处分是不能单独提起诉讼的，这在德国已经是一个共识，此为德国实务及学者一致之见解。[27]前引[4]，高思大文，第1315页。[18]《审查》一文进一步发展了上述观点，认为除了确定行为的处分性外，将裁决或批准视为独立行为还是规划的一个阶段的不同对规划的性质有决定性影响，这样的认识只能是在误区中越陷越深，并且使逻辑矛盾更加明显。之所以出现这种情况，笔者认为，是和规划自身的特点密切相关的，因为规划涉及大量的政策判断，是具有强烈政策性的行为。

如果从广义上理解，利益衡量原则对规划的规制体现在两个层面：一是规划制定启动前所作的衡量，它要求规划制定必须是必要的。程序的规则所以重要，正是由于在实体法上不能不给予行政机关巨大权力的缘故。毕竟，职能是核心和基础。

厦门PX化工项目受阻停工迁址事件就是一个极为典型的样本。我理解，职能是基础，关系是保证、结构是关键，效能是结果。第二，在制度建设上，要高度警惕、着力防范和有效克服制度失灵与泛形式化的消极后果，必须强调和突出行政法制的秩序重建与价值共识的双重功能，增强行政法律制度的实质合理性与内在吸引力，促使行政法律制度优先要能够与人民群众的利益和愿望之间形成呼应，防止现在已经开始在一些地方和领域蔓延的制度齐备、违法泛滥、制度上网、领导下岗的窘境。纳税人诉讼（政策形成性诉讼）[7]预示着公民的主人翁意识在不断增长，表明公民（公众）在关注自身权益救济维护的同时也开始关注社会公益受到损害的事实，并且已经在不断习得理性的表达和程序的运用。

这是我国宪法第2条明确规定的一切权力的来源与归宿的问题。随着市场经济体制改革的深入，政府在全面履行职能的同时，更加注重增强基本公共服务能力，更加注重保障民生和社会建设。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出要加快行政管理体制改革、建设服务型政府。肖建国：《民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察》，《中国法学》2007年第5期。可见，在新的时代背景下仍然又有进一步深入研讨的必要。再一方面，进一步赋予政府法制机构一定的检查督导权力，更加重视制定的行政法制规范的实施与保证实施的监督检查，以及营造行政法治文化的良好氛围。

十七大报告中指出要转变职能、理顺关系，优化结构，提高效能。这是一个通过诸多看似微观点滴不足道的个案在积累和储蓄法治的经验与力量的积极态势和良好趋向。另外参见解亘：《法政策学――有关制度设计的学问》，《环球法律评论》2005年第2期。行政给付的法律规制，特别是在新的社会状况下体现宪法诸原则和权利的法律规则，尚待健全。

理应在行政法治发展中作为更加突出的、最为基本的评价指标。要将党的领导、人民民主和依法治国结合起来，这种结合之中就是尊重、适应和引导人民民主，并实现人民民主的组织化、法治化。

要言之——尽管可能有反复之嫌疑——行政法治发展战略目标是服务型法治政府。（三）行政法治发展战略路径战略目标依赖战略路径，战略路径关键是根本动力。

行政组织法的原则、内容、结构、程序和力度等要素和面貌均将焕然一新，组织法制的刚性约束将更加强化，行政组织法制地位更加突出。廉洁政府是法治政府的基础评判、基本标志和底线要求。服务型政府，就是要求政府担负起服务公民、服务社会的责任。参见（德）汉斯.J.沃尔夫：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版。为此，我们不揣浅陋，拟在对行政法治发展战略的基本理论进行探索的基础上，解析行政法治发展的价值、结构、矛盾、内容和进程，提出我国新时期行政法治发展的战略思维、目标、路径、布局和重点等若干方面的一些浅见，以求教方家。施正文：《我国建立纳税人诉讼的几个问题》，《中国法学》2006年第5期。

）在维护社会稳定、协助行政执行等方面的积极作用，提高政府信息公开的充分性、针对性、时效性和便捷性。对于在实践的地方政府发放消费券等做法，不仅应当关注其经济实效，而且还应当对其进行法律评价和制度规范。

其中，目标规划在整个规划中是核心和统领。而要健全行政运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，其实质是形成既相互制约又相互协调的行政权力结构。

马存利、韩平：《纳税人诉讼适格问题研究——美国最高法院的司法实践对我国的启示》，《当代法学》2008年第3期。于安：《论社会行政法的构建》，《法学杂志》2007年第3期。

）最后，其实在社会立法迎头赶上的当下，一些学者和全国人大常委会有关工作人员甚至预言要进入社会立法时代，这些方面的强行性规范不断出现，说明了国家在社会建设和管理等领域中介入以期实现实质意义的公正、正义的努力和需要。就其思维方法而言，矛盾分析方法应当居于中心地位[4]。对于我国民主政治和法治建设中的行政法治发展，必须在战略层面上给与严肃对待和认真研究。甚至有学者认为：在这种变法背景和变法心态中，法学界容易流行的是公共知识分子的法律政策学，而不是强化法律共同体的法律解释学。

人民民主就是行政法治发展的动力源。这就对于行政法制建设和行政法学研究提出了更高的要求。

第二，行政法治发展战略尽管试图对于行政法制实践进程的重大、关键和长远问题给予富有历史经验和前瞻思考、富有辨证精神和科学考据、富有价值正当和操作保证的抉择和部署，但是毕竟只是在认识和顺应规律的基础上尽可能地弘扬理性、靠近价值的一种主观努力。服务型政府，必须立足市场、社会、公民与政府之间的基本职能领域的界分，按照《行政许可法》第13条等的规定精神，明确政府为市场、为社会、为公民依法提供公共安全服务、公共信息服务、公共卫生服务、公共事业服务等。

第三，我们认为，首要地是着力解决行政法制中的组织法制、实体正义与监督合力等更加急迫的问题。要正确对待、充分估价和有效发挥人民群众作为行政法制建设的动力源泉的决定作用，理解和适应人民群众的政治参与的积极性、人权保障的坚定性、法治追求的彻底性，而决不能将其与政府行政对立起来。

第二，公共服务得到重视和拓展的必然要求。陈爱娥：《行政行为形式—行政任务—行政调控——德国行政法总论改革的轨迹》，《月旦法学》2005年第120期。要清醒地将我国行政法治发展定位于基础阶段，在制度建设上着力防范和克服法制进程中制度失灵与泛形式化的消极后果，必须强调和突出行政法制的秩序重建与价值共识的双重功能，着力解决其中的民主行政、组织法制、实体正义与监督合力等行政发展战略的重点问题。[3]有关分析参见袁曙宏：《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本——论全面推进依法行政实施纲要的理论精髓》，《中国法学》2004年第4期。

另一方面要更加切合改革、发展决策和公共政策对于社会建设的侧重，和对于政府自身的规范、对于公平正义的追求、对于生态文明的注目，在立法和规范性文件制定的项目筛选和节奏顺序上，更加具有针对性、更加具有适应性、更加具有亲和力、更加具有引导性。在对待行政法治发展中，始终把握政府与人民和公民之间的基本矛盾，并立足于此坚持价值导向和价值协调，在制度创设和实施上又不失侧重，持有这种立场和倾向，即是一种平衡观。

总之，在行政法治发展战略上的主动思考、正确理解和适度应用对于行政法制建设的健康持续开展、对于行政法学理论的全面深入发展是有积极意义的。第一，这是此前法制建设阶段的合理发展。

但是，多头执法、重复执法、政出多门、扯皮推诿、相互钳制等问题，以及监管失控、干预过多等问题仍然没有得到根本解决和彻底好转，由此带来政府执行力差、公信力弱、成本高昂等弊病，群众反映强烈。第二战略选择阶段，即在基本价值观念中进行的价值认识和价值评价以及价值论证和价值选择，这其中既包含着对自身的已然价值及其实现的反思型认识，也包含着对于自身和自身以外的社会实践主体或者影响相关主体的价值需求和价值响应的反映型认识，更多的还是在此基础上对于不同价值要素及其位阶、位序等关系类型的假设、比较、论证和预见，并通过这些价值意义的认识活动落脚在一定的价值选择，进而形成价值和利益的统一体——意志。